【新法解读】新未成年人保护法的“四梁八柱”
未成年人的健康成长需要各方协同发力，未成年人的权益保障需要系统设计。未成年人保护法此次全面系统修订，正当其时、恰逢其势，搭建了未来一个时期未成年人保护工作的“四梁八柱”。
所谓“四梁”，是未成年人保护体系的顶层设计，宏观上明确由谁负责以及如何做好未成年人保护工作。具体来说，统分结合是未成年人保护工作的根本规律，最有利于未成年人原则是未成年人保护工作的基本遵循，统计调查分析现实情况和加强研究是未成年人保护工作的重要依据。
“四梁”之一是如何加强统筹，即建立未成年人保护工作协调机制。之前，我国行政机构中没有日常主责未成年人工作的部门，缺乏强有力的统筹。为了做好这项工作，规定县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，核心职责是统筹、协调、督促、指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。未成年人保护工作会涉及大量的日常事务性工作，协调机制往往无法及时作出部署和安排，这就需要有一个具体的部门来承担协调机制的具体工作，原则上由县级以上人民政府民政部门承担。
“四梁”之二是如何分工负责，即明确未成年人保护的共同责任和各方参与。所谓共同责任，是指各方面均有保护未成年人的责任。一方面，未成年人成长规律要求各方密切配合和形成合力，离不开教育、医疗、就业等多方面的长期保障。另一方面，共同责任不等于职责没有分工、没有区别。共同责任是各方都要在职责范围内承担相关工作，这就意味着各方职责的具体内容、承担方式是有差别的。
“四梁”之三是坚持怎样的理念，即细化最有利于未成年人原则。Best interests of the child实际上是要求各方应当采取最有利于促进和实现未成年人利益的措施。本法作为落实联合国《儿童权利公约》有关规定的国内法，一方面最大程度地精准符合公约的精神，另一方面考虑到我国法律文本的严谨性和法律用语习惯，将公约中“best interests of the child”转换为国内法时，采取最有利于未成年人原则的表述。同时，为了保障这一原则得以精准适用，本条对该原则以具体要求的方式进行了具体化，提出六项要求。
“四梁”之四如何促进未成年人保护工作的科学性，即建立未成年人状况统计调查分析制度，加强相关研究。每个国家和地区经济社会发展阶段不同，未成年人保护的状况以及面临的问题虽然有共性，但也有大量特殊性。即使在同一个国家和地区，不同时期未成年人的状况也有差别。无论是制定政策、执行法律规定以及建构制度，要保障其科学性、合理性、可行性以及有效性，必须建立在清楚未成年人群体状况以及深入研究的基础上。为此，一方面，明确国家建立健全未成年人统计调查制度，开展未成年人健康、受教育等状况的统计、调查和分析，摸清现实情况，查找现实问题，做到有的放矢；另一方面，明确国家鼓励和支持未成年人保护方面的科学研究，建设相关学科、设置相关专业，加强人才培养。
所谓“八柱”，是未成年人保护体系的基础性制度，总体上全面勾勒了未成年人保护制度的框架，也是未来落实未成年人保护法的关键和重点。
“八柱”之一是未成年人监护制度。家庭是最有利于未成年人身心健康成长的环境，国家有责任有义务采取措施促进未成年人生活在家庭中，不得已时由国家负责监护。新未成年人保护法遵循这一逻辑，构建了完整的未成年人监护制度：其一，夯实家庭监护，具体列举监护应当做的行为、禁止性行为和抚养注意事项，确立委托照护制度。其二，明确国家监督和支持家庭监护的职责，采取措施监督家庭监护状况，对于家庭监护能力不足、意识淡薄、方式不当的予以支持和帮助，最大程度修复家庭监护。其三，明确国家替代家庭监护的情形，即出现法定情形时有政府代表国家负责临时监护和长期监护。
“八柱”之二是未成年人人身安全保障制度。人身安全直接关系着未成年人的生存健康。为了最大程度防御造成人身伤害的风险，新未成年人保护法在不同章目中都在强化相关保障措施。在家庭保护中，监护人应当及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患，采取配备儿童安全座椅，提高户外安全保护意识。在学校保护中，学校、幼儿园应当建立安全管理制度，完善安保设施，配备安保人员，建立健全校车安全管理制度，建立学生欺凌防控工作制度，建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度。在社会保护中，生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游戏游艺设备、游乐设施等应当符合国家或者行业标准，未成年人集中活动的公共场所应当符合国家或者行业安全标准，并采取相应安全保护措施，大型的商场、超市等场所运营单位应当设置搜寻走失未成年人的安全警报系统。在政府保护中，地方人民政府及其有关部门应当保障校园安全，依法维护校园周边的治安和交通秩序，设置监控设备和交通安全设施。
“八柱”之三是未成年人受教育权保障制度。受教育权是促进未成年人健康成长的重要权益。结合近年来受教育权保障方面的一些突出问题，新未成年人保护法针对性地作出了规定：其一是明确控辍保学、登记劝返复学制度；其二是重点学生关爱帮助制度，对家庭困难、身心有障碍的学生，应当提供关爱，对行为异常、学习有困难的学生，应当耐心帮助，不能因家庭、身体、心理、学习能力等情况歧视学生；其三是不得加重学习负担，学校不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，幼儿园、校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育；其四是发展职业教育，保障未成年人接受职业教育或者职业技能培训；其五是保障不具有接受普通教育能力的残疾未成年人在特殊教育学校、幼儿园接受学前教育、义务教育和职业教育。
“八柱”之四是未成年人友好型社会环境促进制度。一方面，增加有利于未成年人健康成长的社会因素。比如，居民委员会、村民委员会设置专人专岗负责未成年人保护工作，特定的公共场馆对未成年人免费或者优惠开放，公共交通等对未成年人实施免费或者优惠票价，鼓励大型公共场所等设置母婴室、婴儿护理台以及方便幼儿使用的坐便器、洗手台等卫生设施，鼓励创作、出版、制作和传播有利于未成年人健康成长的影视信息。另一方面，最大程度消除或避免不利于未成年人健康成长的风险因素。比如，禁止淫秽、色情等危害未成年人身心健康内容的影视信息，设立可能影响未成年人身心健康内容提示制度，学校、幼儿园周边禁止设置不适宜未成年人活动的场所和烟、酒、彩票销售网点，密切接触未成年人的单位禁止招聘具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录的人员。
“八柱”之五是未成年人网络权益保障制度。网络已经成为成年人成长过程中必不可少的元素。对此，增设“网络保护”专章，从保障未成年人发展权的高度明确了未成年人安全合理使用网络的权益，对国家机关、学校、家庭以及网络服务平台和企业等各方面的责任予以了明确，同时对网络信息管理、个人网络信息保护、网络沉迷防治、网络欺凌及侵害的预防和应对等作出全面规范，力图实现对未成年人的线上线下全方位保护。
“八柱”之六是未成年人福利制度。促进未成年人福利是各级人民政府及相关部门的职责，新未成年人保护法就此作出了明确规定，包括促进家庭教育、保障义务教育、发展职业教育、促进未成年人卫生保健、搭建困境未成年人实施分类保障制度、政府临时监护和长期监护、开通全国统一的未成年人保护热线、建立密切接触未成年人从业人员违法犯罪人员信息查询系统、培育引导规范有关社会组织和社会工作者参与未成年人保护工作。
“八柱”之七是全面综合的未成年人司法保护制度。司法是保障未成年人合法权益的最后一道防线，也是最底线的防护措施。新未成年人保护法根据未成年人司法综合保护的趋势，分别规定了司法活动中对未成年人保护的共性要求，特定类型民事案件中对未成年人的保护，刑事案件中对未成年人被害人的保护，对违法犯罪未成年人的保护，以实现司法环节未成年人保护的全领域、全覆盖、全阶段。
“八柱”之八是未成年人权利保护报告制度。如何及时有效发现不利于或者侵害未成年人的线索，一直是实践中困扰未成年人保护工作的难题。未成年人保护法规定了全覆盖式的报告制度，一分为二。其一是自愿报告制度，即任何组织和个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形是，都有权劝阻、制止或者向有关部门提出检举、控告。这是法律赋予任何组织和个人的一项权利，旨在提升社会公众保护未成年人的意识，鼓励他们积极参与未成年人保护工作。其二是强制报告制度，即国家机关、居民委员会、村民委员会以及密切接触未成年人行业的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形，应当立即报告。
苑宁宁 中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任